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(defendiendo el libre mercado)
Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 21-06-2018

Migraciones y sector pblico

Arturo Borra
Rebelin


Derecho y ciudadana

Indagar sobre la relacin entre migraciones y sector pblico en el contexto espaol es indagar, simultneamente, sobre diferentes obstculos al momento de acceder en trminos laborales a las administraciones e instituciones pblicas (conformada por La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla, las Administraciones de las Entidades Locales, los Organismos Pblicos, Agencias y dems Entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia y las Universidades Pblicas) por parte de diversos sujetos inmigrantes, solicitantes de asilo y refugiados. Si bien podra analizarse la relacin entre AAPP y los colectivos inmigrantes y refugiados desde mltiples aristas, el presente trabajo tiene como objetivo trazar una primera aproximacin sobre la posicin y participacin de estos colectivos en las estructuras institucionales de las AAPP.

Como es sabido, en la medida en que el Estatuto Bsico del Empleado Pblico de Espaa limita la incorporacin profesional de la poblacin activa extranjera no comunitaria slo a la categora de personal laboral (op.cit., p. 35), no es preciso especular sobre su insercin real en este mbito: los sujetos inmigrantes, solicitantes y refugiados, en el mejor de los casos, estn habilitados para ocupar puestos temporales dentro de las AAPP, de forma regular en posiciones subalternas, derivadas tanto de las dificultades para acreditar sus competencias, estudios y experiencias laborales como por cuestiones idiomticas y burocrticas. En cualquier caso, semejantes colectivos estn excluidos por ley de las categoras de Funcionarios de carrera; Funcionarios interinos o Personal eventual1.

En este sentido, si bien dicho estatuto apuesta de forma explcita por la igualdad, el mrito y capacidad en el acceso al empleo pblico, esa apuesta est restringida sin embargo a personas con nacionalidad espaola y de nacionales de otros estados miembro de la Unin Europea (en este caso, () con excepcin de aquellos que directa o indirectamente impliquen una participacin en el ejercicio del poder pblico o en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Pblicas (BOE N 89, Ley 7/2007 de 12 de abril, p. 35). As, quedan excluidas por ley aquellas personas extranjeras residentes que no cuenten con nacionalidad espaola o de otros pases comunitarios, a pesar de que por sus mritos y capacidades tambin podran contribuir a la mejora de la gestin de la administracin pblica. Si por una parte el EBEP plantea como uno de sus principios rectores que [t]odos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo pblico de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurdico (op.cit., p. 34), poco despus fija como requisito general tener la nacionalidad espaola (artculo 56) o ser nacional de los estados miembros de la Unin Europea (artculo 57), con las salvedades ya comentadas. En sntesis, sobre esa base normativa, la igualdad queda circunscrita a la ciudadana espaola y, en menor grado, a la ciudadana de personas procedentes de otros estados de la Comunidad Europea, plantendose una relacin de desigualdad con respecto a una ciudadana extracomunitaria residente en territorio nacional.

Dicho lo cual, resulta manifiesto que el concepto de ciudadana queda anclado a ciertas nacionalidades. Semejante situacin plantea dos alternativas interpretativas:

  1. o bien el derecho de toda la ciudadana a acceder al empleo pblico queda reducido slo a una parte del conjunto de la ciudadana, planteando en tal caso tanto una contradiccin lgica como una exclusin ilegtima de los colectivos migrantes, solicitantes y refugiados extracomunitarios del mbito pblico, producto de decisiones polticas especficas, instituyendo en consecuencia ciudadanas de primera y segunda mano;

  2. o bien ciudadana y extranjera son mutuamente excluyentes y, en tal caso, las regulaciones jurdicas del EBEP legitiman legalmente la desigualdad entre nacionales y extranjeros, concibiendo la ciudadana como un privilegio de las poblaciones europeas.

Aunque en el segundo caso el carcter excluyente del estatuto se acenta ms, ambas alternativas vulneran un principio de igualdad efectiva, incurriendo en una forma de discriminacin indirecta en tanto las propias normas estaran favoreciendo claramente a un grupo en detrimento de otros a partir del requisito de nacionalidad. Ahora bien, si esta interpretacin es vlida, el propio EBEP incurre en un serio incumplimiento de los derechos individuales que el propio estatuto formula, en particular, el derecho i) A la no discriminacin por razn de nacimiento, origen racial o tnico, gnero, sexo u orientacin sexual, religin o convicciones, opinin, discapacidad, edad o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social (op.cit., p. 17). La presunta universalidad del derecho pblico se convierte en la prctica en una forma de particularismo legal, en tanto privilegia a las personas nacionales y, en menor medida, a personas comunitarias. Ms aun: incluso en la categora de personal laboral la diversidad de las personas migrantes y refugiadas apenas est contemplada2.

Empleo pblico y discriminacin institucional

Teniendo en cuenta las restricciones jurdicas para el acceso al empleo pblico por parte de los colectivos inmigrantes, solicitantes y refugiados (reducida su participacin potencial a la categora de personal laboral) y teniendo en cuenta la falta de un principio transversal de interculturalidad en las regulaciones del empleo pblico, resulta apropiado en esta fase de anlisis preguntarse acerca del grado de inclusin efectiva en la nica categora sociolaboral prevista para estos grupos de personas en las estructuras de las AAPP. Para tal fin, es preciso desplazarse del campo del derecho al campo de la sociologa del trabajo.

Una primera aproximacin puede efectuarse a partir de la informacin estadstica provista por diferentes organismos oficiales, incluyendo los servicios de empleo. Teniendo en cuenta que el empleo pblico representa un 20 % del total de empleos existentes en la economa espaola (adems de representar el 25% del gasto pblico)3, la escasa atencin que se ha prestado a la discriminacin institucional que se produce en las estructuras de la AAPP resulta por dems de preocupante, en la medida en que semejante desconocimiento perpeta un sistema de privilegios contrario a una sociedad democrtica, plural e igualitaria.

Para hacerse una idea cabal de la magnitud de este sector en el mbito del empleo. Basndonos en el INE, sabemos que ya a fines de 2017 ms de 3.000.000 de personas trabajaban en las diferentes estructuras de las AAPP4. Ahora bien, dada la importancia relativa del sector, cabe preguntar: qu participacin porcentual tienen las personas extranjeras en el sector y en qu posiciones? A pesar de la abundancia de estadsticas, procurar determinar semejante participacin resulta de extrema complejidad. Algo tan bsico como saber cuntos extranjeros trabajan en las AAPP nacionales, autonmicas, provinciales o locales resulta una empresa imposible. Paradjicamente, en la sobreabundancia de informacin desagregada, demasiado a menudo perdemos de vista la configuracin global del empleo pblico. De forma anloga, la dispersin de fuentes estadsticas hace ms complicada la tarea, aportando datos diferentes segn metodologas diferentes tambin. Basta consultar la EPA, los datos de afiliacin a la seguridad social, las estadsticas de la agencia tributaria o el BEPSAP (Boletn estadstico de personas al servicio de la administracin pblica). O, incluso, el informe del Banco de Espaa La evolucin del empleo de las Administraciones Pblicas en la ltima dcada (2017), en el que no se hace ni una sola referencia a trabajadores extranjeros en el sector pblico. La invisibilidad estadstica es manifiesta. Las propias metodologas condenan a la irrelevancia este tipo de informacin.

Si, por ejemplo, se analiza el ltimo Boletn estadstico del personal al servicio de las Administraciones Pblicas (Registro Central de Personal, Enero 2017)5, los resultados siguen siendo opacos. De los 2.523.167 de empleados pblicos que all contabilizan, 583.713 (el 23,13% del total) son personal laboral, que es la nica categora laboral en la que tendran cabida trabajadores extranjeros (especialmente, no comunitarios) en el sector pblico. Si bien la informacin se desagrega por sexo y edad, no es posible encontrar ninguna referencia a la nacionalidad de las personas empleadas como personal laboral. Tampoco por esta va nos es dado conocer cul es la insercin real de personas trabajadoras extranjeras en el sector pblico y no digamos ya su posicin laboral dentro de sus estructuras. Si bien el gobierno nacional se ha comprometido desde 2017 a dotarse de una herramienta nica que ofrezca una radiografa lo ms exacta posible de este sector (a cargo del Ministerio de Hacienda y Funcin Pblica), ni siquiera es claro que dicha herramienta en caso de concretarse- vaya a dar cuenta de esta dispersin e invisibilidad estadsticas, que bien pueden significar exclusin real del sector.

Si nos remitimos al informe del Mercado de trabajo del SEPE de 20156, sabemos que por entonces de una poblacin activa extranjera de 2.720.700 (del que el 63, 4% no pertenece a la Unin Europea) ms de 1.900.000 estaban trabajando entonces. Aunque en dicho informe la informacin sobre trabajadores extranjeros es bastante ms amplia que en otras fuentes, se limita a describir la situacin del empleo en el sector privado; una radiografa que conocemos bastante bien: la mayor parte de los afiliados extranjeros lo estn en el sector Servicios, que aglutina al 81,08% del total, mientras que el resto de sectores se dividen en el 9,11% de Industria, el 8,53% de Construccin y el 1,28% de Agricultura. Tampoco por esta va podemos conseguir nuestro objetivo de conocimiento7.

A falta de informacin estadstica al respecto, caben sin embargo otras aproximaciones a nuestra problemtica. As, cabe plantear como hiptesis de trabajo una exclusin tendencial de estos colectivos del empleo pblico, lo que no niega que ciertas categoras profesionales de inmigrantes (como mdicos o maestros, por ejemplo) logran insertarse en el mbito de la sanidad o la educacin pblica (especialmente primaria y secundaria). Sin embargo, no tenemos nada semejante a una radiografa amplia sobre empleo pblico e inmigracin, incluyendo el tipo y calidad de empleo al que realmente acceden las personas extranjeras residentes (no nacionalizadas). Tampoco sabemos qu tipo de inclusin laboral se plantea de estas personas en las subcontrataciones de las AAPP y el tipo de puestos laborales a los que son incorporados.

En trminos generales, la hiptesis de una exclusin tendencial de estos colectivos de las AAPP invisibilizada por diseos estadsticos que responden a otros objetivos de conocimiento- da cuenta de una membrana jurdico-institucional que segrega de forma sistemtica a los otros, perpetuando ciertos privilegios de la poblacin nacional. Para contrastar esta hiptesis, me limitar a aportar un ejemplo bastante rotundo sobre esta exclusin. Me refiero al caso de las universidades pblicas.

Universidad y extranjera

Si desde una perspectiva intercultural intentamos reconstruir el sistema universitario espaol las conclusiones son rotundas. Como es sabido, el profesorado extranjero no comunitario est habilitado a participar en las universidades pblicas espaolas slo bajo el rubro de personal contratado (excluidos como titulares o catedrticos). A partir del Anuario de indicadores universitarios 2016 podemos saber que el profesorado extranjero residente que ha logrado insertarse como profesor/a en el Sistema Universitario Espaol representa el 2,37% del total del profesorado, es decir, 2730 personas de un total de 115.336 docentes. De ese total, en las universidades pblicas slo participan 1958 personas extranjeras, representando el 1,97% del total8. Teniendo en cuenta que en Espaa residen de forma regular ms de 4.500.000 de personas extranjeras al da de hoy (el 9,5 % del total de la poblacin en Espaa), y que ms del 15 % tiene estudios superiores, su bajsima participacin profesional en la estructura universitaria es por dems de notoria. Si bien podran sealarse obstculos jurdicos, burocrticos e idiomticos que dificultan dicho acceso, incluso si hacemos estimaciones a la baja, es evidente que una franja relevante de la poblacin activa extranjera podra desempear una labor pedaggica e investigadora en la universidad pblica (contribuyendo a la produccin de conocimiento y a la enseanza superior), muy por encima de su insercin real en dicho sistema. As, a partir de lo que sabemos, podemos sostener de forma plausible que la presencia del profesorado extranjero en la universidad pblica es marginal, en posicin subalterna (como personal contratado), pese a existir niveles de cualificacin suficientes en esa poblacin como para tener una participacin ms relevante en dicho espacio. Por si fuera poco: el 73,5 % del profesorado de las universidades pblicas trabaja en el mismo centro universitario donde ha ledo su tesis (Datos y cifras del sistema universitario espaol [2015-2016] del Ministerio de Cultura, Educacin y Deporte). De cada 10 profesores universitarios, 7 pertenecen a la propia casa de estudios y 8 son de la propia comunidad autnoma. Puesto que del resto del profesorado slo el 2,4 % es personal extranjero, eso significa que, se proceda o no de la misma comunidad autnoma, el 97,6 % del total del profesorado sigue conformado por profesorado nacional.

La clausura institucional hacia el exterior de esta institucin pblica es patente. Tras casi tres dcadas de procesos migratorios masivos en Espaa, la universidad pblica no ha cambiado en lo sustantivo sus estructuras profesorales para dar lugar a una ciudadana diversa, incluyendo aquella que cuenta con grados de cualificacin similares o superiores a la poblacin local en el campo de la enseanza pblica universitaria. Por si fuera poco, del porcentaje mnimo que representa el profesorado universitario extranjero en el SUE, el 65,1% pertenece a la propia Unin Europea, un 17 % a Amrica Latina y el Caribe y un 17,9% del resto de los otros continentes. El carcter excluyente del la universidad pblica se hace manifiesto en su propia estructura profesoral. Ni siquiera dos dcadas de pedagogas de la interculturalidad han logrado horadar este cerco que perpeta los privilegios de las poblaciones nacionales (con rigurosa exclusin de la comunidad gitana). Ms aun, ni siquiera esas pedagogas han enfatizado la necesidad de que esa interculturalidad se transforme en una exigencia de participacin institucional igualitaria.

Diversidad e instituciones pblicas

Lo dicho es suficiente para preguntarnos: el caso de la universidad pblica es excepcional o describe, ms bien, una situacin generalizada de las AAPP? Hasta qu punto se han transformado las estructuras del estado, de las administraciones autonmicas o locales, en suma, de las diferentes instituciones pblicas para posibilitar la inclusin igualitaria de los otros en su interior? Y en qu sentido este cierre tendencial hacia las personas extranjeras en el sector pblico podra ser compatible con una poltica intercultural y, en general, con un sentido de lo pblico no slo en su remisin a lo estatal sino tambin como esfera de convivencia y participacin colectiva? De qu poltica inclusiva hablamos cuando es el propio sector pblico el que separa y segrega? Si tenemos en cuenta que un proyecto intercultural persigue la construccin de marcos de convivencia ciudadana igualitaria entre sujetos diversos, es claro que una prctica intercultural coherente supone la inclusin de esos otros como sujetos simtricos en las diversas instituciones que configuran la sociedad del presente. Nada similar ocurre en la actualidad, incluso si reconocemos que algunas iniciativas gubernamentales locales estn movindose en una direccin diferente. Para decirlo rpidamente: cmo podra crearse interculturalidad sin apertura en las instituciones, mxime cuando sabemos que la precariedad, el paro, la explotacin laboral y la pobreza se incrementan o intensifican en estos colectivos en situaciones ms precarias?

Desde esta perspectiva, la marginacin tendencial de personas inmigrantes, solicitantes y refugiadas en las instituciones pblicas hace manifiesto un largo camino por recorrer en materia de igualdad, comenzando por revocar la falta de prioridad poltica para desarrollar polticas de personal inclusivas y diversas y sistemas de acreditacin y evaluacin que favorezcan no slo la igualdad formal de oportunidades sino tambin que contemple de forma suficiente la diversidad cultural presente en la sociedad espaola, comenzando por la redefinicin de unos requisitos generales que, comparativamente, resultan bastante ms difciles de cumplir por parte de quienes vienen de otras partes del mundo. Habr que insistir en la necesidad de que la diversidad cultural sea gestionada desde lo diverso, o ms precisamente, desde la propia diversificacin de las AAPP y la transformacin de sus estructuras institucionales. Sin esa inclusin institucional igualitaria, la interculturalidad se convierte en folclore: una forma de salvar las formas sin cuestionar los privilegios y desigualdades presentes. El recordatorio de lo que nos falta abre camino a una poltica de cambio en donde la interculturalidad no sea meramente una promesa postergada.

Notas:

1 Si bien el EBEP, en el artculo 57, inciso 5 (p. 36), deja abierta la posibilidad de eximir del requisito de la nacionalidad para el acceso a la condicin de personal funcionario, dicha posibilidad queda condicionada a la existencia de una ley de las Cortes Generales o las Asambleas legislativas de las CCAA por razones de inters general.

2 Solamente por limitarme a unos ejemplos: en el Captulo V del EBEP ni siquiera estn contempladas situaciones especiales de personas que por motivos de fallecimiento, accidente o enfermedad grave de familiares deben desplazarse no ya de localidad sino de pas. Algo anlogo ocurre con respecto a las titulaciones exigidas: no contemplan los procesos de homologacin y convalidacin -a menudo prolongados en el tiempo- ni la posibilidad de sistemas de acreditacin alternativos. La cuestin no es menor, ante todo, porque esa escasa consideracin de la diversidad dificulta no slo el acceso sino tambin la permanencia del personal laboral extranjero en la funcin pblica.

3 Cf. Marta Martnez Matute y Javier J. Prez (2017) LA EVOLUCIN DEL EMPLEO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN LA LTIMA DCADA, versin electrnica en https://www.bde.es/f/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/NotasEconomicas/T4/fich/bene1704-nec12.pdf.

4 http://www.ine.es/daco/daco42/daco4211/epa0417.pdf

5 http://www.minhafp.gob.es/Documentacion/Publico/CDI/Empleo_Publico/Boletin_rcp/b_enero_2017_bis.pdf.pdf

6 http://www.sepe.es/contenidos/que_es_el_sepe/publicaciones/pdf/pdf_mercado_trabajo/imt2016_datos2015_estatal_extranjeros.pdf

7 Lo mismo puede decirse con respecto a la Encuesta Nacional de Inmigrantes (ENI 2007).

8 https://www.educacion.gob.es/educabase/menu.do?type=pcaxis&path=/Universitaria/Indicadores/2016/6_Internacionalizacion&file=pcaxis&l=s0

Rebelin ha publicado este artculo con el permiso del autor mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.



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